La situación de las personas jóvenes en todo el mundo presenta una realidad difícil, tanto en términos laborales, como sociales y económicos. De forma general las personas jóvenes se sitúan fuera de las prioridades de las políticas públicas y tienen un acceso limitado a los servicios y prestaciones sociales. En los últimos años, desde diversas instituciones y organismos internacionales se ha abogado por intervenciones multidimensionales, que permitan superar los obstáculos y desigualdades que impiden el acceso al mercado laboral de las personas jóvenes y a una vida plena. Sin embargo, estas políticas y orientaciones mantienen una limitación clave para su aplicación exitosa, la participación de las propias personas jóvenes en su diseño, implantación y evaluación. Esta falta de participación supone además un factor de exclusión principal de la población joven respecto a su condición de ciudadanía, generando un alejamiento y desconexión de las generaciones más jóvenes respecto a las instituciones democráticas.
La desigualdad legitimada del colectivo juvenil
La situación de las personas jóvenes en todo el mundo presenta una realidad difícil, tanto en términos laborales, como sociales y económicos. Como señalan diversos informes de la Organización Internacional del Trabajo, el colectivo juvenil sufre el desempleo, las formas atípicas de empleo y el trabajo informal en mayor medida que otros sectores poblacionales, especialmente en el caso de las mujeres jóvenes[1]. En el contexto español, por ejemplo, la situación laboral de las personas jóvenes está marcada por una alta volatilidad del empleo, con altos porcentajes de trabajo temporal y de jornadas parciales, y por una altísima tasa de desempleo, principalmente entre las personas con menor cualificación[2]. De este modo, se estaría produciendo un claro proceso de precarización y empobrecimiento de las generaciones más jóvenes respecto a sus progenitores, en la medida en que la difícil situación laboral se traduce en unos bajos salarios, a lo que se añade un menor acceso a los servicios sociales y rentas asociadas al estado de bienestar, con una tasa de pobreza juvenil que alcanza en España el 37,6%[3], pobreza que se da incluso entre aquellas personas jóvenes que trabajan (un 23,2% de las personas jóvenes ocupadas en 2016[4]).
Esta peor situación del colectivo juvenil respecto a otros sectores poblacionales no supondría una completa novedad, dado que, como afirma Amparo Serrano, “la noción de juventud dominante, ligada a carencia o déficit” entendida como una fase o un estadio a superar, habría legitimado históricamente ciertas formas de desigualdad, como los procesos de segmentación laboral o la insuficiencia e incluso inexistencia de políticas sociales ligadas a las personas jóvenes[5]. Sin embargo, como señalan Andrés Hueso et al, ciertamente la crisis iniciada en 2007 habría tenido unos “efectos multidimensionales y diferenciales sobre los y las jóvenes”[6], con una pérdida de ingresos más severa y un incremento mayor del riesgo de pobreza entre la población juvenil respecto a la población general en países diversos como Dinamarca, Francia, Grecia, Noruega o Nueva Zelanda.
En el caso de España, se puede observar claramente cómo, partiendo ya de un estado de bienestar subproteccionista, basado en redes familiares, y unas políticas de juventud poco desarrolladas y dotadas de pocos recursos[7], la crisis económica se ha traducido en mayores recortes de dichas políticas y de otras políticas sectoriales que afectan directamente a la juventud, algo que se produce en gran medida gracias al poco peso que tienen las voces de los jóvenes en la formulación e implementación de políticas[8].
Esta falta de inversión en políticas ligadas a las personas jóvenes podemos verla claramente en su exclusión de los sistemas de protección social[9]. Como decíamos más arriba, generalmente las personas jóvenes se sitúan fuera de esta protección, en la medida en que, en muchos casos, como el español, el sistema está ligado al principio de contribución previa y a un modelo de trayectoria laboral estable, que es poco habitual en este colectivo. Así, la cobertura por desempleo suele ser mucho menor, y el acceso a rentas de inserción está muchas veces restringido por criterios de edad o cargas familiares, excluyendo de las mismas a la casi totalidad de las personas jóvenes. Pero además esta desigualdad en los niveles de inversión se refleja igualmente en las políticas de vivienda, educación o las específicas de juventud.
Políticas de Empleo Juvenil
La respuesta de las instituciones y organismos nacionales e internacionales ante este difícil contexto en los últimos años se han dirigido hacia políticas multidimensionales que tratarían de responder a una concepción compleja de la exclusión social. En este sentido, podemos ver documentos y recomendaciones de la OCDE, la OIT o la UE[10], siendo paradigmática la Garantía Juvenil, programa implementado los últimos años en una gran parte de los países miembros de la Unión Europea en el marco de la Iniciativa de Empleo Joven (IEJ), lanzada el 12 de marzo de 2013. La idea central de este programa[11] es que toda persona joven debe recibir una oferta de trabajo, educativa y/o de formación de calidad, ya sea a través de un periodo de aprendizaje profesional o de prácticas, o de la formación continua, en los cuatro meses siguientes a finalizar sus estudios o quedarse en situación de desempleo. En muchos casos, como el español, los países han desarrollado este programa principalmente mediante incentivos a la contratación o el fomento del emprendimiento juvenil. Sin embargo, los principios que guían la Garantía Juvenil son mucho más amplios y complejos de lo que esta idea pudiera sugerir.
El concepto de Garantía Juvenil, que se hace extensible a toda Europa en la Recomendación de 22 de abril de 2013 del Consejo de la Unión Europea, surge en los países nórdicos, estando orientado a prestar una atención continuada a la población juvenil en su camino a la inserción laboral. De forma clara, en cada país esta idea de ofrecer a las personas jóvenes una colocación de calidad acorde con su formación, capacidades y experiencia, o bien la posibilidad de adquirir la formación, capacidades y experiencia necesarias para encontrar un empleo en el futuro, depende de los medios y las políticas ya existentes en cada uno de los países, así como de las condiciones de los respectivos mercados laborales.
No tengo espacio en este artículo para desarrollar de forma adecuada las diferentes formas en que el sistema de Garantía Juvenil se ha implementado en los distintos países, por lo que me centraré aquí en los principios básicos que han guiado su puesta en marcha en los países pioneros de la misma, Finlandia y Dinamarca, como ejemplos de lo que deberían ser este programa y su enfoque holístico[12], en oposición a la versión reduccionista y limitada que se ha empleado en países como España. Así, tanto en Finlandia como en Dinamarca podemos hablar de una perspectiva integral de la atención, destinada a lograr la integración social de las personas, proceso en el que la intermediación laboral es una parte, pero que también incluye actuaciones con personas desempleadas con problemas sociales o de salud.
Para ello, en ambos países hay una fuerte inversión en políticas sociales, políticas educativas y políticas activas de empleo, que se integran en un sistema multicomprensivo, sin desconectar las diferentes esferas de actuación, ya sea mediante servicios personalizados a través de oficinas únicas, que aglutinan la información procedente de los servicios de empleo y servicios sociales o con organismos tripartitos, a nivel local y regional, con representantes de los agentes sociales y las autoridades públicas. Esto permite que haya una atención personalizada y completa de cada caso, con el diseño de intervenciones, itinerarios y planes de empleo individualizados. Esta comprensión integral del esquema de Garantía Juvenil en ambos países nos lleva a un aspecto clave en el sistema desarrollado, la participación y coordinación de todos los actores implicados. Así, en Finlandia se insiste en la necesidad de crear asociaciones público-privado-personas, involucrando como socios a diferentes ministerios, municipalidades, sindicatos, asociaciones de empleadores y a las propias personas jóvenes, mientras que, en Dinamarca, se da un gran protagonismo del nivel local, en coordinación con otras instancias y niveles de gobierno. De forma destacable, tanto las instituciones públicas educativas como los proveedores privados de servicios juegan un papel clave en la asistencia a los centros de búsqueda de empleo (jobcentres) daneses.
Como señalábamos más arriba, desde otras instancias, organizaciones internacionales y en otras regiones del mundo los programas de empleo juvenil han adquirido los últimos años esta misma vocación multidimensional, atendiendo a las diferentes realidades. Por ejemplo, mientras que Europa la principal problemática sería el alto nivel de desempleo juvenil, en América Latina el contexto del empleo juvenil está determinado por las altas tasas de informalidad[13]. Sin embargo, podemos hablar de tendencias similares en ambos espacios, comenzando por la creciente precarización e informalización del empleo en los países europeos (el auge de la gig economy), siendo también problemáticas comunes en ambas regiones la desconexión entre sistema educativo y mercado de trabajo, la debilidad de los sistemas públicos de empleo o el crecimiento de la población juvenil que no estudia ni trabaja.
Experiencias en América Latina
Independientemente de los resultados desiguales de la implementación de estos programas en cada país[18], de la necesidad de medidas a largo plazo que actúen sobre la propia estructura productiva y económica y de las barreras específicas y desventajas que sufren las personas jóvenes al acceder al empleo, una de las principales críticas que se pueden hacer a todos los programas y políticas de empleo juvenil, ha sido la constante falta o escasa participación de las propias personas jóvenes en el diseño, implantación y evaluación de las mismas.
La participación juvenil en las políticas públicas o la participación juvenil como política pública
Si como señalan Jelena Markovic et al, necesitamos alejarnos del “paradigma que a menudo insinúa que las personas jóvenes son responsables de su propia exclusión”, adoptando un enfoque de derechos, la participación debe ser un eje transversal[19]. Esta participación, tiene además un doble sentido. Por un lado, unas buenas políticas dirigidas a la población juvenil requieren de la participación de esta población en las mismas, pero, por otro lado, ante la falta de políticas adecuadas, la exclusión o las malas condiciones de acceso al mercado laboral de las personas jóvenes, así como su falta de acceso a los servicios sociales, no sólo suponen menores oportunidades de ingreso, sino su exclusión de la vida civil, social y política.
Algunos factores que explican la poca presencia de los problemas de juventud en la agenda política serían su escasa participación en procesos electorales, su reducida influencia en órganos de toma de decisión política y económica, o el envejecimiento de los cuadros de poder de las organizaciones políticas y agentes sociales.
Por otro lado, volviendo a recurrir al trabajo de Amparo Serrano, la construcción social del concepto de juventud como estado incompleto o etapa de transición hacia la adultez, descalifica al grupo social en cierto modo para participar en la toma de decisiones y las instancias, que son consideradas propias de “adultos”[20]. Se trata de un fenómeno conocido como ageism, según el cual “las personas jóvenes son excluidas del rol de sujetos políticos por los adultos, o les permiten participar de forma paternalista y manipulativa, participando en eventos estructurados por adultos en los que los jóvenes tienen que aceptar roles, estructuras e incluso discursos preasignados”[21]. De este modo, se mantiene una visión tradicional de los y las jóvenes como “objetos de protección” o “clientes” de servicios públicos, no facilitando su participación en el diseño e implementación de las políticas, diseñadas de arriba abajo, siendo la participación, donde la hay, usada como medio de legitimación y no un fin en sí misma[22].
Como señalan Jelena Markovic et al, la participación es un mecanismo clave para la construcción de la ciudadanía, entendida esta en relación a la posesión del “derecho, los medios, el espacio y la oportunidad y donde fuese necesario el apoyo para participar e influir en la toma de decisiones”, contribuyendo así no sólo al desarrollo personal de las personas jóvenes, sino a su “sentimiento de pertenencia a una comunidad”[23]. En este sentido, al hecho de que las políticas específicas de juventud se hayan visto severamente reducidas, se ha sumado que las organizaciones a través de las que debe canalizarse la participación del a juventud en las políticas públicas de los diferentes niveles gobiernos, como los Consejos de Juventud[24], no disponen de los medios y espacios necesarios para cumplir esta labor, habiéndose llegado en algunos casos al cierre de algunos[25]. Se condena de este modo a las personas jóvenes a la dependencia y el estancamiento social, obligándoles a aceptar y asumir políticas en cuyo diseño no han participado.
De forma general, la participación es menor entre los grupos más vulnerables, con menor acceso a canales de comunicación apropiados y a la información necesaria, así como a las estructuras de poder en las que se toman las decisiones (especialmente para la población rural, dado que estos organismos están generalmente en la ciudad), siendo además más difícil la participación cuando hay una preocupación constante y diaria por la mera supervivencia. Se genera así un círculo vicioso en el que las personas jóvenes en situaciones más precarias tienen una menor capacidad para demandar y presionar en favor de políticas orientadas a sus problemáticas. Como señalan de nuevo Jelena Markovic et al, los mecanismos que permiten la participación juvenil, como el diálogo estructurado, son a menudo inadecuados, en la medida en que estimulan “a la población más activa, mientras que la diversidad de personas jóvenes requiere muchos enfoques diferentes”[26].
A modo de conclusión, podemos señalar el dilema que genera en esta tesitura. Si bien por un lado sólo a través de una participación activa puede lograrse una mejora de la complicada situación que tiene la población juvenil actualmente, al mismo tiempo esta participación se hace prácticamente inviable si las condiciones existenciales de vida no son plenas o hay perspectivas de que lo sean. De este modo, si queremos que las nuevas generaciones sigan confiando y apoyando las instituciones democráticas, es necesario resolver este dilema, con medidas dirigidas a resolver ambas partes de la ecuación.
Autor: Jorge Estévez Rodríguez
Bibliografía
DEMA, Guillermo y CHACALTANA, Juan (coords.), Formalizando la informalidad juvenil: experiencias innovadoras en América Latina y el Caribe, Oficina Regional para América Latina y el Caribe, OIT, Lima, 2015.
ESTÉVEZ, Jorge, “Garantía Juvenil, concepto y orígenes” en Informe de Garantía Juvenil, Consejo de la Juventud de España, Madrid, 2016, pp: 19-30.
HUESO, Andrés; BONI, Alejandra y BELDA-MIGUEL, Sergio, “Perspectivas y políticas sobre la juventud en desventaja en España: un análisis desde el enfoque de capacidades” en Revista Española de Investigaciones Sociológicas, nº 152, Octubre-Diciembre, 2015.
MARKOVIC, Jelena; GARCIA López, Miguel Angel y DZIGURSKI, Sever, “Finding a place in modern Europe”, Youth Partnership, 2015.
OCDE, OCDE Skills Outlook 2015. Youth, Skills and Employability, OCDE Publishing, 2015. Disponible en http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/education/oecd-skills-outlook-2015_9789264234178-en#page9 [consultado el 16 de Junio de 2015]
OIT, World Employment and Social Outlook: Trends, OIT, Ginebra, 2018.
OIT, World employment and social outlook 2015: The changing nature of jobs, OIT, Ginebra, 2015
OIT, Global Employment Trends for Youth 2015. Scaling up investments in decent jobs for youth, OIT, Ginebra, 2015
SERRANO, Amparo, “Procesos paradójicos de construcción de la juventud en un contexto de crisis del mercado de trabajo”, en Revista Española de Investigaciones Sociológicas, nº 71-72, 1995, ps. 177-199.
Notas:
[1] OIT, World Employment and Social Outlook: Trends, OIT, Ginebra, 2018; OIT, World employment and social outlook 2015: The changing nature of jobs, OIT, Ginebra, 2015; OIT, Global Employment Trends for Youth 2015. Scaling up investments in decent jobs for youth, OIT, Ginebra, 2015; y DEMA, Guillermo y CHACALTANA, Juan (coords.), Formalizando la informalidad juvenil: experiencias innovadoras en América Latina y el Caribe, Oficina Regional para América Latina y el Caribe, OIT, Lima, 2015.
[2] HABITUS, Observatorio de emancipación juvenil, nº 14 (primer semestre de 2017), CJE, Madrid, 2017.
[3] y [4] Ibídem, p. 16. Ibíd.
[5] SERRANO, Amparo, “Procesos paradójicos de construcción de la juventud en un contexto de crisis del mercado de trabajo” en Revista Española de Investigaciones Sociológicas, nº 71-72, 1995, p. 180. Hay que entender aquí la juventud como una construcción social, “no presente en todas las culturas” y cuya duración y definición “depende de la relación entre la estructura demográfica y productiva”. Ibídem, p. 185.
[6] HUESO, Andrés; BONI, Alejandra y BELDA-MIGUEL, Sergio, “Perspectivas y políticas sobre la juventud en desventaja en España: un análisis desde el enfoque de capacidades” en Revista Española de Investigaciones Sociológicas, nº 152, Octubre-Diciembre, 2015, p. 48.
[9] Por ejemplo en América Latina, los altos niveles de informalidad en el empleo suponen que las personas jóvenes tengan “menores salarios, inestabilidad laboral, precarias condiciones de trabajo, carencia de coberturas asociadas ala seguridad social y ausencia de representación y diálogo social” [que] “sitúan a los trabajadores informales como un grupo vulnerable y con severas limitaciones para el desarrollo personal y familiar”. DEMA, Guillermo y CHACALTANA, Juan (coords.), Formalizando la informalidad juvenil…op.cit., p. 8.
[10] OCDE (2015), OCDE Skills Outlook 2015. Youth, Skills and Employability, OCDE Publishing. Disponible en http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/education/oecd-skills-outlook-2015_9789264234178-en#page9 [consultado el 16 de Junio de 2015]; DEMA, Guillermo y CHACALTANA, Juan (coords.), Formalizando la informalidad juvenil:…op.cit.; ESTÉVEZ, Jorge, “Garantía Juvenil, concepto y orígenes” en Informe de Garantía Juvenil, Consejo de la Juventud de España, Madrid, 2016, pp: 19-30.
[11] En realidad es más una serie de recomendaciones y orientaciones que cada país debe adaptar a su contexto.
[12] Este análisis lo he desarrollado de forma más amplia en ESTÉVEZ, Jorge, “Garantía Juvenil, concepto y orígenes…op.cit.
[13] Según Guillermo Dema y Juan Chacaltana, la informalidad en América Latina, incluyendo jóvenes y adultos, alcanzaría a casi el 47% de los ocupados, superando el 55% en el caso de las personas jóvenes. La informalidad en el empleo tendría diferentes niveles, incluyendo asalariados, cuentapropistas, trabajadores auxiliares familiares, empleadores o trabajadores domésticos. Ver DEMA, Guillermo y CHACALTANA, Juan (coords.), Formalizando la informalidad juvenil…op. cit., p. 4.
[14] Algunos ejemplos de las diversas intervenciones dirigidos a la población juvenil serían Jóvenes con Más y Mejor Trabajo, programa argentino orientado a que los jóvenes de 18 a 24 años, con estudios obligatorios incompletos y que no poseen un empleo formal, puedan mejorar su cualificación y su conexión con los servicios de empleo. Otros ejemplos en la misma línea se darían en Uruguay, con el programa Yo estudio y Trabajo, para fomentar una mejor formación de las personas jóvenes, o en el El Salvador, en el que un programa establece transferencias monetarias que involucran la participación en proyectos y capacitaciones durante seis meses. Otro tipo de programas geenralizado en la región son los incentivos fiscales a la contratación de personas jóvenes, como en Chile, con el programa Subsidio Empleo Joven, México o República Dominicana, con programas de primera contratación. En general, la mayor parte de los países latinoamericanos, tienen programas orientados a la formalización del empleo juvenil, ya sea en forma de incentivos, como en Chile (Subsidio al empleo joven), Colombia, México (con un acceso a las prestaciones sociales dentro de programas que apoyen la consolidación del negocio), o Perú (con la ley MYPE para flexibilizar la categorización de empresas en micro, pequeñas y medianas empresas). Por último, algunos países, como Costa Rica o Colombia habrían tratado de implantar esquemas de aseguramiento colectivo y facilitar el acceso a las prestaciones y servicios de la seguridad social como la salud y las pensiones, afectando directamente por sus altas tasas de informalidad en el empleo a las personas jóvenes. DEMA, Guillermo y CHACALTANA, Juan (coords.), Formalizando la informalidad juvenil…op. cit., ps. 21 a 58.
[15] Ibídem, p. 19. [16] Ibíd., ps. 19 y 20 [17] Ibíd., p. 22.
[18] Para un análisis de la eficiencia y problemas en la implementación de estas medidas ver por ejemplo OCDE, OCDE Skills Outlook 2015…op.cit.
[19] MARKOVIC, Jelena; GARCIA López, Miguel Angel y DZIGURSKI, Sever, “Finding a place in modern Europe”, Youth Partnership, 2015, p. 11.
[20] SERRANO, Amparo, “Procesos paradójicos de construcción de la juventud en un contexto de crisis…op.cit., p. 182.
[21] MARKOVIC, Jelena; GARCIA López, Miguel Angel y DZIGURSKI, Sever, “Finding a place in modern Europe…op.cit., p. 76.
[22] HUESO, Andrés; BONI, Alejandra y BELDA-MIGUEL, Sergio, “Perspectivas y políticas sobre la juventud…op.cit., p. 70.
[23] MARKOVIC, Jelena; GARCIA López, Miguel Angel y DZIGURSKI, Sever, “Finding a place in modern Europe…op.cit., p. 70.
[24] Esto sin desdeñar otras formas y vías de participación en la vida pública, como las redes sociales, como la participación en esferas diversas como la cultura o el deporte.
[25] El propio Consejo de la Juventud de España se encuentra en una situación precaria tras la aprobación de su extinción en la Ley 9/2010, de 23 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y Racionalización del Sector Público.
[26] MARKOVIC, Jelena; GARCIA López, Miguel Angel y DZIGURSKI, Sever, “Finding a place in modern Europe…op.cit., p. 73.
